Назовите функции межправительственных грантов
Обновлено: 12.05.2024
Компетенция международной организации это объект или сфера ее предметной деятельности, а также полномочия, которыми наделяется организация для выполнения возложенных на нее задач. Следовательно, в компетенцию международной организации включается как круг проблем, которыми ей надлежит заниматься, так и предоставленные ей для этого полномочия. Компетенция международной организации имеет договорную основу и ограничена договорными рамками.
Полномочия, права и обязанности международных организаций основываются на учредительных договорах. Если компетенция четко определена в учредительном договоре, то у международных организаций, как правило, не возникает проблем с ее реализацией. Устав ООН рассматривается как своеобразная конституция мирового сообщества. Согласно Уставу в случае противоречия ему других обязательств государств-членов преимущественную силу имеют обязательства по Уставу.
Международные организации устанавливают исключительную юрисдикцию над своими органами; обладают правоспособностью на заключение международных договоров и соглашений; осуществляют юрисдикцию над событиями, происходящими в помещениях, принадлежащих международной организации; полномочны реализовывать функции, определенные в учредительных договорах и решать вопросы, связанные с их персоналом; обладают правотворческими функциями (jus legationis); полномочны проводить и участвовать в международных конференциях; вправе участвовать в качестве членов других международных организаций; являются субъектами юридической ответственности; вправе участвовать в качестве истцов и ответчиков в национальных судах. Все эти права и обязанности входят в понятие компетенции международных организаций.
Однако следует отметить, что могут быть и другие полномочия, которые не выражены в учредительных документах международных организаций. Наряду с этим учредительный договор, конституция международной организации могут также содержать положения, определяющие действия организации ultra vires, т.е. выходящие за пределы полномочий.
Функции ММПО - внешние проявления процессов ее деятельности по выполнению возложенных на нее задач. При этом организация вправе осуществлять свои функции только в пределах закрепленной за ней компетенции.
Регулирующая функция состоит в принятии решений, определяющих цели, принципы, правила поведения государств-членов.
Функция легитимации состоит в подтверждении значения нормы, что усиливает ее эффективность.
Функция делигитимации - в признании нормы не отвечающей требованиям жизни. Достаточно указать на резолюции ООН, осуществившие делегитимацию целого комплекса обычных и договорных норм, лежавших в основе колониальной системы.
Контрольные функции состоят в осуществлении контроля за соответствием поведения государств нормам международного права, а также резолюциям. В этих целях организации вправе собирать и анализировать соответствующую информацию, обсуждать ее и выражать свое мнение в резолюциях.
Оперативные функции заключаются в достижении целей собственными средствами организации. В подавляющем большинстве случаев организация воздействует на реальность через суверенные государства-члены. Вместе с тем постепенно растет роль и непосредственной деятельности. Организации оказывают экономическую, научно-техническую и другую помощь, предоставляют консультационные услуги.
Для осуществления своих функций организации обладают соответствующей структурой. Его основу составляют органы организации. Организации обладают высшим органом, в котором представлены все члены. Называется он по-разному: ассамблея, конференция, конгресс и др. Собираются они периодически. Для подготовки резолюций пленарного органа создаются комиссии и комитеты общего состава, работающие во время сессии высшего органа. Пленарный орган избирает органы ограниченного состава, в числе которых основной исполнительный орган и органы по главным направлениям деятельности организации.
В большинстве организаций органы состоят из представителей государств. В некоторых случаях в целях обеспечения беспристрастности создаются органы, членами которых являются не государства, а специалисты, избираемые в личном качестве. Чаще всего это судебные органы. Таким же образом формируется и Комиссия международного права ООН.
В некоторых организациях существуют парламентские органы. В случаях, когда государства передают осуществление части своих властных полномочий международным организациям, национальные парламенты утрачивают контроль за этими функциями. Парламентские органы как раз и создаются в целях такой компенсации, а также во имя демократического представительства.
Поперечные профили набережных и береговой полосы: На городских территориях берегоукрепление проектируют с учетом технических и экономических требований, но особое значение придают эстетическим.
Механическое удерживание земляных масс: Механическое удерживание земляных масс на склоне обеспечивают контрфорсными сооружениями различных конструкций.
Организация стока поверхностных вод: Наибольшее количество влаги на земном шаре испаряется с поверхности морей и океанов (88‰).
Акторами международных отношений и мировой политики на протяжении многих лет, начиная с зарождения и развития Вестфальской системы, были государства, прежде всего государства-лидеры. В конце ХХ — в начале ХХI вв. с акторами мировой политики происходят интенсивные изменения. Возрастающее влияние негосударственных акторов на политические процессы ведет к тому, что они все чаще оказываются в фокусе международных исследований. В будущем можно ожидать усиление процесса образования новых акторов мировой политики с сопутствующим усилением их ресурсов.
Акторами международных отношений и мировой политики (т.е. активно формирующими политические процессы на международном уровне) на протяжении многих лет, начиная с зарождения и развития Вестфальской системы, были государства, прежде всего государства-лидеры.
Значимой вехой в международных исследованиях по вопросам акторов стала публикация в 1972 г. книги под редакцией Дж. Ная и Р. Кохэйна «Транснациональные отношения и мировая политика [i] . Авторы сформулировали идею трансформации Вестфальской модели мира под влиянием деятельности негосударственных транснациональных акторов (ТНА). Тем самым было положено начало одному из направлений неолиберализма — транснационализму, или плюрализму. Дж. Най и Р. Кохэйн расширили представление об акторности на международной арене: наряду с государствами в качестве акторов мировой политики стали выступать негосударственные участники.
Разумеется, и раньше исследователи обращали внимание на факт активности негосударственных участников. Так, представитель реалистского направления А.Уолферс отмечал факт выхода негосударственных участников за пределы национальных границ, однако это явление рассматривалось им, впрочем, как и всеми (нео)реалистами, мало заслуживающим внимания c точки зрения влияния на политические процессы в мире [ii] . Иными словами, они были участниками, но никак не акторами политических процессов.
Дж. Най и Р. Кохэйн уже в начале 1970-х увидели сетевой эффект воздействия негосударственных акторов на мировую политику. Ими же была графически проиллюстрирована сформулированная идея о трансформации политической модели мира, когда к межгосударственному взаимодействию добавилось транснациональное взаимодействие других акторов.
В дальнейшем идея сетевой организации негосударственных акторов получила развитие в целом ряде работ. Одним из первых исследований в этой области стала работа М. Кастельса, показавшего сетевой эффект взаимодействия городов [iii] .
Более поздние исследования негосударственных акторов распадались на две группы: первая фокусировалась на деятельности тех или иных транснациональных акторов: транснациональных корпораций, религиозные организации, неправительственные организации, их связи и взаимоотношения и т.п. [iv] .
Ко второй группе относятся работы, в которых предпринимались попытки сделать обобщённые выводы по деятельности различных акторов [v] . При этом исследования авторов первой группы выступали, в определенной мере, в качестве эмпирического материала для анализа и сопоставления. В этих работах развивались идеи взаимозависимости мира, и наряду с негосударственными акторами рассматривались и государства, которые также являются ТНА.
Сложность компаративистских исследований акторов мировой политики состоит в том, что нет единого критерия сравнения столь различных по многим параметрам акторов. Более того, определения негосударственных акторов дается через отрицание, т.е. через то, чем эти акторы не являются, а именно, они не являются государствами [vi] .
Шагом в преодолении проблемы поиска критерия сравнения акторов явилась работа Т. Риссе. Он предпринял попытку сравнения транснациональных акторов по ряду параметров, в частности, по ресурсам (политический, экономический, информационный ресурс и т.п.) и характеру организации (сетевые или иерархические) [vii] .
Научные дискуссии также развернулись относительно того, следует ли рассматривать межправительственные организации, как региональные, так и глобальные в качестве государственных или негосударственных акторов? Тот факт, что международные организации, с одной стороны, создаются государствами, с другой — играют достаточно самостоятельную роль на мировой арене, делает вопрос об их отнесении к государственным акторам неоднозначным. Например, Ч. Кегли и Ю. Уитткопф без каких-либо сомнений рассматривают их как государственные [viii] . Другие же полагают, что их следует отнести к негосударственным. Аргументы последних, согласно К. Арчеру, сводятся к следующему:
- Некоторые МПО допускают участие в качестве членов территорий, которые не являются суверенными государствами. К таким организациям относятся, например, Международный телекоммуникационный союз (ITU), Всемирная метеорологическая организация;
- Некоторые МПО имеют структуры, совместные с неправительственными организациями;
- МПО образуются на основе решений исполнительной власти государства. Другие же ветви власти государства в этом процессе не участвуют [ix] .
Аналогичный вопрос возникает и в отношении городов и внутригосударственных регионов. На международной арене они нередко ведут себя вполне самостоятельно, формируя те или иные тренды мирополитического развития. Вместе с тем они являются частью национального государства. Так, по мнению ведущего исследователя глобальных городов С. Сассен, города выступают своего рода посредниками между бизнесом и национальным государством [x].
В будущем можно ожидать усиление процесса образования новых акторов мировой политики с сопутствующим усилением их ресурсов.
В конце ХХ — в начале ХХI вв. с акторами мировой политики происходят интенсивные изменения, которые выразились в следующем.
Первое. Масштабы транснационализации (иными словами, масштабы деятельности за пределами национальных границ одного государства) стали огромными. Международных неправительственных организаций по разным оценкам насчитывается от 7 000 [xi] до 30 000. [xii] Такие серьезные расхождения в оценках обусловлены критериями, которые используются при определении международных НПО. Что касается бизнеса, то по данным Всемирного банка в середине 2000-х гг. насчитывалось 77000 транснациональных корпораций [xiii], и их количество продолжает расти. При этом активность на международной арене проявляют не только крупные, но также средние и мелкие компании. Мелкий и средний бизнес имеет достаточно гибкие, в значительной степени сетевые структуры, которые хорошо приспосабливаются к различным, в том числе и меняющимся условиям.
Второе. Наряду с процессом транснационализации наблюдается процесс гибридизации акторов, а также переплетение их функции. Суть этого заключается в том, что, во-первых, становится невозможно жестко разделить акторов на государственных и негосударственных. Особенно интенсивно этот процесс стал развиваться в ХХI в. Создаются различного типа партнерства, а именно: государства и бизнеса, НПО и государства, бизнеса и НПО и т.п.
Во-вторых, одновременно происходит размывание специфики функций конкретных акторов. Так, в конфликтных регионах сегодня наблюдается масштабное вовлечение частных военных компаний. Например, во время военной операции США в Ираке в 2003 г. каждый десятый человек, вовлеченный в нее с американской стороны, был из, так называемых, частных компаний по обеспечению безопасности. Они решали вопросы логистики, обучения персонала и т.п. [xiv].
В то же время государство порой не только выполняет регулятивные функции в сфере экономики, но и само становится игроком. Так, по этому пути пошла Исландия, которая до кризиса 2008 г. скупала многочисленные европейские кампании, набирая при этом долги. В результате она оказалась на грани дефолта. Если в отношении частных структур существовали механизмы, препятствующие подобному рискованному поведению, то в отношении национальных государств они не действовали.
Наконец, сегодня бизнес все больше вовлекается в социальную сферу. Свидетельством тому является появление в XXI в. при содействии ООН Глобального договора. Социальная ответственность бизнес-структур в глобальном масштабе – новая для них функция.
Третье. Кардинальные изменения наблюдаются на уровне ключевых акторов международных отношений — государств. Во-первых, происходит расслоение ресурсного потенциала государств. Если ранее ресурс государства во многом был слит воедино (что и обеспечивало лидерство государств), то в конце ХХ — начале XXI вв. наряду с самостоятельным военно-политическим ресурсом все более отчетливо выделяются различные виды экономического ресурса (энергетический, финансовый ресурсы и т.п.), а также социально-гуманитарный ресурс. Примерами последнего может служить образовательный ресурс. Он также становится важной составляющей современного развития мира. Примером здесь может служить Австралия, которая, начиная с конца прошлого столетия, выходит на передовые позиции в мире по предоставлению образовательных услуг [xv] .
Во-вторых, происходит расслоение государств, находящихся в единой политической системе, получившей название Вестфальской, по отношению к самой этой системе. Появляются государства преимущественно вестфальские, преимущественно поствестфальские (страны ЕС), преимущественно довестфальские (например, Сомали) [xvi] . В каждой из этих категорий есть свои государства-акторы мировой политики.
В начале XXI в. трангосударственность выходит далеко за рамки ЕС и распространяется в мире, что хорошо показано в исследовании А.-М. Слотер [xviii]. При этом государственные структуры во взаимодействие с зарубежными партнерами вовлекают и негосударственных акторов. Это хорошо прослеживается на примере высшего образования в Европе, где в Болонском процессе участвуют как государственные, так и негосударственные университеты.
Четвертое. Появляются новые феномены, которые ярко демонстрируют акторность негосударственных структур и организаций. Для иллюстрации ограничимся несколькими примерами. Первый — хрестоматийный пример, когда по инициативе целого ряда НПО в конце 1990-х гг. в Оттаве были подписаны межгосударственные соглашения о запрете производства и использования противопехотных мин. Этот пример того, как НПО стали инициаторами соглашений между государствами, получил широкое освещение в зарубежной научной литературе [xix] .
Пятое. В последнее время все чаще наблюдаются процессы образования новых акторов мировой политики, или участников, которые все ближе подходят к этой категории. Приведенный выше пример с Goldman Saсhs хорошо иллюстрирует факт становления нового актора. Примечательно, что в данном случае бизнес-структурой был использован не столько экономический или финансовый ресурс, сколько информационный.
Описанные изменения отмечаются на уровне как государств, так и негосударственных акторов. Возрастающее влияние последних на политические процессы, происходящие в мире, ведет к тому, что они все чаще оказываются в фокусе международных исследований. Очевидно, что изучение акторов мировой политики в дальнейшем будет интенсифицироваться и дифференцироваться. А это означает, что данное направление исследований ожидает бурное развитие.
Международная организация – это объединение государств, созданное в соответствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в различных областях.
Любая международная организация должна обладать как минимум следующими признаками:
1. Создается на основе международного права, т.е. правомерно. Учредительный акт организации должен соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права.
2. Учреждается на основе международного договора. Его объектом является поведение субъектов и самой международной организации.
3. Осуществляет сотрудничество в конкретных областях деятельности. Международные организации создаются для координации усилий государств в определенных областях. Так, ОБСЕ координирует деятельность государств в политической области, экономической, гуманитарной областях, НАТО – в военно-политической, МВФ и МБРР – в финансовой, МОТ – в социально-трудовой. В то же время ООН, СНГ уполномочены координировать деятельность государств широком спектре областей.
4. Имеет соответствующую организационную структуру. Международные организации имеют систему главных и вспомогательных органов, штаб-квартиру.
5. Имеет права и обязанности и самостоятельно их осуществляет. Наличие тех или иных прав и обязанностей организации зависит от государств-участников, определенных в ее учредительном акте.
6. Обладает автономной волей, отличной от воли государств-членов. Этот признак означает, что в пределах своей компетенции любая организация вправе самостоятельно избирать средства и способы выполнения прав и обязанностей, возложенных на нее государствами-членами.
Итак, международная межправительственная организация - это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударственного договора или резолюции международной организации общей компетенции или координации деятельности государств в конкретной области сотрудничества, имеющее соответствующую систему главных и вспомогательных органов, обладающее автономной волей, отличной от воль ее членов.
Каждая международная организация обладает только ей приписанным объемом правосубъектности, выраженным в ее учредительном акте. Организация не может совершать иные действия, чем те, которые предусмотрены в ее уставе и в других документах.
Наиболее важными критериями правосубъектности международных организаций являются:
1. Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права. Сущность данного критерия заключается в том, что государства-члены и соответствующие международные организации признают и обязуются уважать права и обязанности соответствующей межправительственной организации, их компетенцию, круг полномочий, наделять организацию и ее сотрудников привилегиями и иммунитетами и т.д. Согласно учредительным актам все межправительственные организации являются юридическими лицами. Государства – члены наделяют их право- и дееспособностью в таком объеме, в каком это необходимо для выполнения их функций.
2. Наличие обособленных прав и обязанностей. Этот критерий правосубъектности межправительственных организаций означает, что организации обладают такими правами и обязанностями, которые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне.
3. Право на свободное выполнение своих функций. Каждая межправительственная организация имеет свой учредительный акт, правила процедуры, финансовые правила и другие документы, формирующие внутреннее право организации. Нередко при выполнении своих функций межправительственные организации исходят из подразумеваемой компетенции. При выполнении своих функций они вступают в отношения с государствами-нечленами. Так, ООН обеспечивает действия государств-нечленов в соответствии с принципами Устава ООН, так как это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности.
4. Право на заключение договоров. Договорная правоспособность международных организаций является одним из главных критериев международной правосубъектности. Международные организации имеют право заключать договоры, имеющие публично-правовой, частно-правовой и смешанный характер. Это вытекает из содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями.
Правотворчество международной организации: 1) правомерно только в том случае, если оно направлено на прогрессивное развитие международного права; 2) присуще только тем организациям, которые обладают международной правосубъектностью; 3) должно происходить в таком объеме и направлении, как это предусмотрено в ее учредительном акте.
6. Право обладать привилегиями и иммунитетами. Без них невозможна нормальная практическая деятельность любой международной организации. В одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, в других – национальным законодательством. В общей форме объем привилегий и иммунитетов закрепляется в учредительном акте организации. Например, ООН пользуется на территории каждого из своих государств-членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава).
7. Право на обеспечение выполнения норм международного права. Наделение международных организаций полномочиями по обеспечению выполнения норм международного права свидетельствует о независимом характере организаций по отношению к государствам-членам и является одним из важных признаков правосубъектности.
При этом основными средствами являются институты международного контроля и ответственности, включая применение санкций. Контрольные функции осуществляются двумя способами: 1) путем представления докладов государствами-членами и 2) наблюдением и обследованием контролируемого объекта или ситуации на месте.
8. Международно-правовая ответственность. Выступая как самостоятельные образования, международные организации являются субъектами международно-правовой ответственности. Так, международные организации должны нести ответственность за противоправные действия своих должностных лиц. Ответственность организаций может наступить в случае злоупотребления ими привилегиями и иммунитетами. Материальная ответственность организаций может возникнуть в случае нарушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д.
В учредительных актах организаций содержится ряд положений о категориях членов и критерии вступления и выхода из этих организаций.
1. Категории членов в международных организациях. Для западной доктрины характерно разделение членов международных организаций на две категории: полноправныеи неполноправные члены. К полноправным, по их мнению, относятся государства, а к неполноправным – несамоуправляемые территории и даже некоторые суверенные государства. Такое деление как бы оправдывает легализованное превосходство государств-метрополий над колониями. Международные межправительственные организации объединяют членов одного порядка, которые равны друг перед другом. Поэтому классификация членов международных организаций на полноправных и неполноправных противоречит современному международному праву и служит правовой основой для произвола небольшой группы западных государств.
2. Условия вступления в организацию. Учредительные акты всех организаций устанавливают, что прием в члены организации открыт для всех государств, которые разделяют принципы данной организации. Как правило, члены организации подразделяются на первоначальных и других.
Первоначальные члены – это государства, которые участвовали в разработке и принятии учредительного акта организации. Для них устанавливаются более льготные условия вступления. Другие государства могут быть приняты большинством в две трети голосов. Членами организации могут быть государства, другие международные организации, автономные территории, зависимые территории.
В соответствии с принципом суверенного равенства государств любое государство имеет право принадлежать или не принадлежать к международным организациям. В этой связи ограничение в приеме государств в любую организацию является нарушением международного права.
3. Права и обязанности членов организации. Анализ учредительных актов и деятельности международных организаций показывает, что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные.
Любой член организации может обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации или ее член. Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепляются в учредительных актах или в решениях международной организации. Так, часто организация является депозитарием соглашения. Каждый член организации обязан регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении своих конвенций или учредительного акта.
Коллективные права и обязанности государств-членов закреплены в учредительном акте или в резолюциях международных организаций. Эти права и обязанности имеют общих адресатов, т.е. обращены ко всем членам или двум и более членам организации, предписывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации.
4. Прекращение членства. Проблема выхода из международной организации непосредственно связана с более общим вопросом – порядком денонсации международного договора.
В учредительных документах организаций закреплены в основном пять способов прекращения членства: 1) добровольный выход; 2) автоматический выход; 3) исключение; 4) прекращение существования государства; 5) ликвидация организации.
Уставы всех организаций предусматривают возможность добровольного прекращения членства. Если бы они этого не предусматривали, все равно государство-член имело бы право выйти из организации на основе принципа суверенного равенства государств. Выход из организации влечет за собой выполнение ряда обязательных условий: письменного заявления о денонсации учредительного акта; установление периода для выхода; выполнение ряда обязательств в связи с выходом и др.
Автоматический выход – это разновидность добровольного выхода. Его сущность состоит в том, что государство ipso facto в силу сложившихся обстоятельств обязано прекратить членство в организации. Например, любое государство, переставшее быть членом МВФ, через три месяца автоматически выбывает из числа членов МБРР.
Исключение применяется в качестве санкции и в целях защиты интересов самой организации. Государство, которое систематически нарушает уставные положения самой организации, может быть исключено из организации, если даже устав прямо не предусматривает такую возможность. Например, согласно ст. 8 Устава Совета Европы любому члену, серьезно нарушающему нормы о защите прав человека, может быть предложено выйти из Совета.
От прекращения членства следует отличать приостановление членства, хотя они и имеют ряд общих черт. Прекращение членства является процессом завершенным, приостановление – длящимся. Приостановление членства возможно двумя способами: добровольно и принудительно. Последний способ – это своего рода санкция за невыполнение государством своих обязательств или нарушение основных принципов, которые содержатся в учредительном акте.
С этого времени число международных НПО неуклонно увеличивалось, особенно бурный рост неправительственных организаций, как подчеркивают исследователи вопроса, пришелся на страны с эффективной системой государственного управления и развитыми демократическими институтами. В целом, если в 1850 г. в мире существовало всего 5 организаций данного типа, в 1914 г. — 330, в 1939 г. — 730, в 1970 г. — 2300, а в 2000 г. насчитывалось 45 674 международных неправительственных организаций, то сегодня их число еще более увеличилось. В последние два десятилетия количественный рост МНПО особенно заметен.
В начале XXI в. МНПО активно действуют по следующим направлениям:
- • поднимают вопросы, которые не затрагивает деятельность правительств;
- • собирают, обрабатывают и распространяют информацию о международных проблемах, требующих общественного внимания (кстати, именно НПО сыграли одну из ключевых ролей в создании глобальной компьютерной сети Интернет в современном виде. — А. Н.У,
- • инициируют конкретные подходы к решению общественно значимых проблем и побуждают правительства к заключению соответствующих соглашений;
- • лоббируют правительства и межгосударственные структуры с целью принятия необходимых решений;
- • наблюдают за деятельностью других акторов в тех или иных сферах международной жизни и выполнением государствами, межправительственными организациями и транснациональными корпорациями взятых на себя обязательств;
- • мобилизуют общественное мнение и способствуют возникновению чувства причастности простого человека к крупным международным проблемам.
Большинство неправительственных организаций созданы с целью решения конкретных проблем — гуманитарных, экологических, правозащитных и др. Благодаря своей динамичности, гибкости, непосредственной близости к существующей действительности, международные неправительственные организации оперативно реагируют на меняющуюся социально-экономическую и политическую повестку дня, не только сообщая правительственным структурам о подобных изменениях, но зачастую предлагая и используя новые научные методики, подходы, варианты, пути выхода из сложившихся ситуаций. Действуя на общественном, профессиональном, научном и других уровнях, НПО обладают возможностью детально изучать существующие вопросы и проблемы и оказывать помощь там, где правительственные структуры оказать ее не могут или не знают, что оказание помощи необходимо. Зачастую неправительственные организации объединяются в единые зонтичные структуры, федерации и транснациональные сети, что в значительной степени повышает эффективность их работы и усиливает оказываемое ими влияние на глобальные процессы. Вместе с тем вследствие крайней разнородности деятельность МНПО порой бывает весьма противоречива. Они нередко конкурируют как между собой, так и с государственными структурами. Автономные действия неправительственных организаций не раз приводили к развитию конфликтных ситуаций. Кроме того, нельзя забывать, что многие неправительственные организации недемократичны по своей структуре, чрезмерно забюрократизированы, в них существует разделение на меньшинство реальных активистов и пассивное большинство простых членов, они не всегда органично вписываются в систему законодательства тех стран, где работают, и т. д.
Главный ресурс МНПО для достижения своих целей на международной арене заключается, на наш взгляд, в характере взаимоотношений неправительственных структур с ключевыми акторами современных международных отношений — государствами и межправительственными организациями.
Важнейшим условием для полноценного и активного участия МНПО в процессах глобального управления является их взаимодействие с национальными государствами. Эти отношения принимают самые разные формы и являются не только деловыми и проникнутыми духом сотрудничества, но и отношениями двух противников. В большинстве своем международные неправительственные организации предпочитают идти на контакт с государствами, что приносит обоюдную выгоду — МНПО получают финансовую и правовую поддержку от политической элиты страны, а последняя использует возможности третьего сектора, в первую очередь информационные, для повышения эффективности системы государственного управления. Важной функцией международных неправительственных организаций является их роль в установлении связей между государствами и негосударственными сегментами. На международной арене МНПО могут выступать в качестве посредников между государствами или различными государственными структурами в решении тех или иных насущных проблем. При этом иногда деятельность международных неправительственных организаций оказывается даже эффективней, нежели усилия государств, так как они концентрируют всю свою энергию на решении отдельных конкретных проблем (оказание гуманитарной помощи, разминирование, защита окружающей среды, права женщин и детей и т. д.), что позволяет, в отличие от государств, не распылять силы, используя все свои ресурсы на одном направлении. Так называемая персонализация услуг — это как раз то, чем занимаются неправительственные организации в разных сферах социальной жизни. Чем богаче выбор услуг, предоставляемых НПО, и полнее информация о них, тем быстрее и эффективнее могут быть решены различные проблемы в том или ином общественном сегменте. Кроме того, для достижения своих целей МНПО действуют сразу на двух уровнях: локальном, с участием доморощенных активистов, и международном, опираясь на поддержку собственной глобальной структуры-сети и мирового общественного мнения.
Крупные неправительственные организации выполняют по указанию государств и исполнительские функции, нередко в международном масштабе. Как правило, это происходит, когда государства стремятся подчеркнуть прозрачность и демократичность сферы деятельности, которая отдается под управление НПО. В ряде случаев неправительственные организации оказывают прямую и непосредственную помощь национальным правительствам в выработке направлений внешней политики.
Немалая часть неправительственных организаций действительно имеет весьма натянутые отношения с национальными правительствами во многом потому, что официально обозначает контроль за деятельностью государств в качестве одной из своих основных целей и оказывает воздействие на общественно-политические процессы в стране пребывания. К числу таких НПО относятся многочисленные социально-политические и правозащитные организации, а также экологические структуры.
В целом можно констатировать существование трех базисных подходов со стороны государств к политическим взаимоотношениям с транснациональными НПО. Они зависят главным образом от развитости демократической системы, вовлеченности страны в процессы глобализации и его места в системе международных отношений.
Авторитарные и диктаторские режимы, напротив, сильно ограничивают свободу деятельности либо вовсе не позволяют функционировать МНПО на своей территории. Разумеется, это не касается марионеточных структур, находящихся под полным контролем властей и лишь создающих видимость независимых неправительственных организаций.
Страны с развивающимися демократическими институтами, допуская работу МНПО, не готовы однозначно приветствовать их участие в общественно-политической жизни по целому ряду причин. Правящие элиты в таких государствах стремятся как можно полнее контролировать политический процесс и опасаются, что участие в нем новых акторов может подорвать этот контроль. Кроме того, политическая элита достаточно ревностно относится к вопросам суверенитета государства и опасается, что вторжение МНПО в их внутреннюю жизнь может способствовать его размыванию и эрозии. Интересны взаимоотношения самих транснациональных неправительственных структур с государствами такого рода: те организации, которые ставят своей целью содействие развитию и прямой контакт с населением, зачастую отказываются от политических целей, чтобы иметь возможность эффективно взаимодействовать с населением этих стран. В этом случае МНПО активно включаются в управление отдельными сферами общественной жизни, которые государство не может эффективно взять под свой контроль: образование, массовые коммуникации, культура, защита прав человека, охрана окружающей среды, миграция и др.
Еще одним ключевым условием успешного воздействия МНПО на мировые процессы является их связь с международными межправительственными организациями. Основное отличие международных неправительственных организаций от международных межправительственных организаций заключается, как известно, в том, что ММПО создаются на основе договорной деятельности суверенных государств, а МНПО — на основе свободного волеизъявления граждан. Международные межправительственные организации, в отличие от государств, не располагают репрессивным аппаратом и, следовательно, не могут применять насильственные методы (заключение под стражу, например) в отношении активистов МНПО, их решения не имеют обязательной силы для МНПО. Этот факт позволяет международным неправительственным организациям вести более открытый и откровенный диалог с межгосударственными структурами, чем с национальными правительствами.
Как было показано выше, международные неправительственные организации получили признание именно благодаря участию в принятии Устава Организации Объединенных Наций — ведущей мировой межправительственной организации современной мирополитической системы. Уставом ООН были прямо предусмотрены направления и области деятельности, где могут потребоваться консультации международных НПО [5] .
Начиная с образования Организации Объединенных Наций в 1945 г., влияние международных неправительственных организаций неизменно усиливалось. С течением времени в сферу их деятельности вошла вся компетенция ЭКОСОС, к которому были прикреплены МНПО. С 1970-х гг. международные неправительственные организации стали активно участвовать в программах ООН, деятельности специальных агентств, участвовать в конференциях и других международных мероприятиях, проводимых под эгидой этой глобальной организации, присутствовать на заседаниях ее различных органов. Получив консультативный статус при ООН, международные неправительственные организации оказались причастными к решениям, принимаемым на самом высоком уровне и касающихся судеб миллионов людей на Земле. Более того, активисты тех МНПО, которым был присвоен консультативный статус, могли практически беспрепятственно передвигаться по коридорам штаб-квартиры ООН, что открыло им доступ в кулуары организации и, соответственно, дало возможность получать ценную информацию из первых рук и в неформальной обстановке вести важные диалоги с высокопоставленными дипломатами.
Структуры ООН, в свою очередь, также заинтересованы в развитии отношений с МНПО, поскольку деятельность специализированных учреждений ООН многогранна, и при решении многочисленных вопросов и проблем, стоящих перед человечеством, они обязаны отражать мнения самых широких слоев общественности и компетентных специалистов из разных стран, которые в изобилии представлены в международных неправительственных организациях. Разумеется, помимо институтов ООН, МНПО активно сотрудничают и с другими крупными международными межправительственными организациями — МВФ, Всемирным банком, ВТО, ЕС, НАТО, ОБСЕ и многими др.
И все же кризисы в отношениях двух типов организаций возникают достаточно редко, чаще их отношения строятся на основе партнерства и сотрудничества. Лучше всего, как было показано выше, механизм взаимодействия МНПО и ММПО выработан между неправительственными организациями и ООН; отношения между ними служат своеобразным образцом для налаживания контактов других межправительственных организаций с МНПО.
Сегодня, как говорилось выше, в мире действуют несколько десятков тысяч международных неправительственных организаций, некоторые из которых приобрели всемирный характер. Они стали неотъемлемыми элементами международно-правовой системы и принимают непосредственное участие в глобальном управлении. Их количество и степень влияния на мировую политику постоянно увеличиваются, как увеличивается и объем их взаимодействия с государствами и другими влиятельными акторами. Подобно ТНК, социальным движениям, криминальным сетям и другим негосударственным акторам, глобальные МНПО играют все возрастающую роль в современном мире.
Действительно, сегодня МНПО в высшей степени оперативно адаптируются к глобальным изменениям; они обладают наиболее гибкой структурой, развитыми вертикальными и горизонтальными связями, разнообразными вариантами финансирования, нежестким уровнем ответственности как перед собственными членами (соратниками), так и перед широкой общественностью. Эти организации легко создаются и упраздняются (в нужный момент), быстро аккумулируют ресурсы, имеют возможность действовать как локально, так и глобально. Они — порождение глобализации и потому, по мнению ряда исследователей, имеют внутри себя адаптационные механизмы к структурным глобальным вызовам.
На нынешнем этапе расширяется содержание деятельности отдельных МНПО и даже целых категорий таких организаций: правозащитные структуры все чаще акцентируют внимание не только на защите прав социально незащищенных слоев населения, но и на экономических проблемах, порождающих неравенство; гуманитарные организации обращаются к теме экологической безопасности; экологические МНПО, помимо защиты окружающей среды, занимаются вопросами гендерного равенства и т. д.
Таким образом, деятельность МНПО охватывает практически все сферы современного общества. Различные организации данного рода не только фиксируют состояние общественного мнения по тем или иным вопросам, но и являются непосредственными участниками ключевых событий современной международной жизни, заставляя считаться со своими действиями государства и других акторов. В первую очередь, МНПО чрезвычайно активны в деле оказания информационных (вспомним роль НПО в превращении Интернета в глобальный феномен мирового развития) и посреднических услуг в отношениях между национальными государствами, межправительственными организациями, крупными корпорациями, с одной стороны, и крайне неоднородным гражданским обществом — с другой. Роль МПНО в организации доступа к получению информации огромного числа людей невозможно переоценить.
Современный мир нуждается в организациях, которые могли бы работать вне рамок привычной системы международных отношений, оптимизировать различные, порой негативные, последствия глобализации, оказывать поддержку национальным правительствам в таких вопросах, как защита окружающей среды или права человека. Нельзя не отметить, что неоднократно проводимые опросы общественного мнения четко показывают, что уровень доверия обычных граждан к неправительственным организациям (особенно на Западе) очень высок и зачастую опережает рейтинг не только бизнес-структур, но и политических партий. Неправительственные структуры положительно влияют на эволюцию демократических институтов в развивающихся странах и способствуют повышению эффективности системы государственного управления (это наглядно демонстрируют успешные примеры политической трансформации, произошедшие при непосредственном участии НПО в последние годы в Бразилии, Чили, Таиланде и на Филиппинах [8] ). С другой стороны, зачастую их деятельность оценивается как крайне противоречивая, а сами структуры не раз давали повод охарактеризовать себя как агентов влияния различных великих держав.
На наш взгляд, следует согласиться с мнением американских исследователей проблемы, которые сравнили нынешнюю роль глобальных неправительственных организаций с ролью президента В. Вильсона на Версальской мирной конференции 1919 г. [9] Как и американский президент по окончании Первой мировой войны, современные МНПО полны оптимизма и идеалистических планов в деле более справедливого переустройства мира и решения глобальных проблем человечества. Однако суровая геополитическая реальность, интересы других игроков мирополитической системы делают эту задачу весьма и весьма трудоемкой. Тем не менее, появление и рост негосударственных субъектов мировой политики, таких как МНПО, превратились в мощный фактор изменения существующего миропорядка.
Сегодня очевидно, что без вовлечения общественности в систему государственного управления невозможно успешно решать многочисленные глобальные проблемы. На мировой арене особый вес приобретают акторы, имеющие сетевую структуру, в первую очередь, неправительственные организации. Именно поэтому с каждым годом роль МНПО как системных игроков международной структуры и реальных участников процессов глобального управления все более увеличивается.
Наиболее заметными в области глобального управления являются неправительственные организации гуманитарной, экономической и правозащитной направленности.
Читайте также: